Peranan Hukum dalam Pembangunan Ekonomi

Oleh: Harry Andrian Simbolon, SE., M.Ak., M.H., QIA., Ak., CA., CPA., CMA, CIBA, ASEAN CPA

Hukum telah menjadi kerangka kerja dalam membangun kebijakan pembangunan ekonomi suatu negara. Hukum dan pembangunan adalah sebuah bidang keilmuan yang mengeksplorasi hubungan antara hukum dan kemajuan ekonomi dan sosial. Dalam tulisan ini akan disajikan teori umum hukum dan pembangunan (“teori umum”). Teori umum terdiri dari dua bagian: bagian pertama menetapkan parameter disiplin hukum dan pembangunan dengan memperjelas konsep konstituen “hukum” dan “pembangunan”; bagian kedua menjelaskan hubungan kausal antara hukum dan pembangunan melalui “mekanisme dampak regulasi”, yaitu mekanisme di mana hukum berdampak pada pembangunan, dengan mengacu pada kerangka kelembagaan dan kondisi sosial ekonomi.

Mekanisme dampak regulasi tidak hanya merupakan pembelajaran akademis untuk menetapkan hukum dan pembangunan sebagai bidang akademis yang koheren dan layak, tetapi juga menimbulkan implikasi praktis yang penting. Lembaga keuangan internasional dan lembaga bantuan telah mensponsori banyak proyek reformasi hukum dengan tujuan pembangunan, seperti pertumbuhan ekonomi melalui privatisasi dan deregulasi ekonomi. Namun, proyek-proyek ini dikembangkan dan dilaksanakan tanpa pemahaman yang kuat tentang bagaimana hukum berdampak pada pembangunan dalam konteks kelembagaan, ekonomi, sosial, dan politik yang berbeda. Akibatnya, banyak hukum dan praktik hukum yang diadopsi melalui proyek reformasi hukum tidak berjalan dengan sukses. Klarifikasi mekanisme kausal antara hukum dan pembangunan dalam konteks kondisi sosial ekonomi lokal akan membantu para reformis dalam meningkatkan efektivitas proyek reformasi hukum melalui rancangan dan implementasi regulasi yang lebih baik.

Mekanisme dampak regulasi ini terdiri dari tiga elemen kategori: desain regulasi, kepatuhan terhadap peraturan, dan kualitas implementasi. Elemen-elemen ini secara konseptual berbeda tetapi saling terkait dan mempengaruhi satu sama lain.

Elemen pertama yaitu desain regulasi, berkatitan dengan seberapa optimal sebuah undang-undang dirancang untuk mencapai tujuan regulasinya. Penilaian ini dapat menjadi pekerjaan yang kompleks, dan desain regulasi dianalisis dalam tiga kategori (sub-elemen): hasil kebijakan yang diantisipasi; organisasi hukum, kerangka hukum, dan lembaga; dan adaptasi dengan kondisi sosial ekonomi. Elemen kedua adalah kepatuhan terhadap peraturan, yaitu mengacu pada perilaku masyarakat umum dalam mematuhi hukum. Hukum tidak akan efektif tanpa kepatuhan masyarakat umum. Analisis kepatuhan terhadap peraturan memerlukan penilaian dua sub-elemen: kepatuhan peraturan umum, yang mengacu pada tingkat keseluruhan kepatuhan terhadap hukum di yurisdiksi tertentu, dan kepatuhan peraturan khusus, yang berkaitan dengan kekuatan kepatuhan publik terhadap hukum tertentu. Elemen ketiga dan terakhir dari mekanisme ini adalah kualitas implementasi, yaitu menilai sejauh mana negara memenuhi persyaratan hukum dan melakukan mandat untuk memenuhi tujuannya. Suatu negara melaksanakan hukum melalui peraturan perundang-undangan, keputusan peradilan, dan tindakan administratif. Implementasi ini, ketika menimbulkan tantangan politik, juga membutuhkan tingkat kemauan politik. Dengan demikian, dua faktor yang menonjol, kapasitas negara dan kemauan politik, menentukan kualitas implementasi.

I. Hukum dan Pembangunan: Sejarah dan Konteks

A. “Gerakan” Hukum dan Pembangunan

Gagasan bahwa hukum relevan dengan kemajuan ekonomi dan sosial bukanlah hal baru. Adam Smith menyatakan bahwa “ketidaksempurnaan hukum dan ketidakpastian dalam penerapannya” adalah faktor yang menghambat perdagangan. Max Weber, seorang sosiolog dan filsuf yang dipuji pada akhir abad kesembilan belas dan awal abad kedua puluh, menjelaskan pentingnya hukum rasional dalam ekonomi dan masyarakat. Friedrich Hayek, filsuf dan ekonom terkemuka lainnya di abad kedua puluh, juga membahas konsep hukum yang relevan untuk mendukung kebebasan sebagai landasan kekayaan dan pertumbuhan. Istilah “hukum dan pembangunan” muncul dan menjadi penting setelah Perang Dunia Kedua, ketika sekelompok cendekiawan, praktisi, yayasan swasta, dan lembaga bantuan di negara maju berusaha untuk mengadopsi hukum dan praktik hukum dari negara maju, khususnya Amerika Serikat, untuk membantu kemajuan ekonomi dan sosial negara-negara berkembang di Dunia Ketiga.

Hukum dan pembangunan telah mengalami periode refleksi dan pendekatan baru, kadang-kadang disebut sebagai “gerakan ketiga”, sejak akhir 1990-an. Meskipun pandangan mereka lebih beragam dibandingkan dengan dua gerakan sebelumnya, para pendukung gerakan ketiga telah mendukung pandangan pembangunan yang lebih holistik, mencela pendekatan neoliberal pada periode sebelumnya, dan memasukkan berbagai nilai non-pasar sebagai tujuan pembangunan.

B. Hukum dalam Konteks Hukum dan Pembangunan

Ada tiga istilah utama yang dibahas di sini, yaitu hukum, kerangka hukum, dan lembaga. Dalam konteks hukum dan pembangunan, hukum mungkin lebih luas daripada istilah yang dipahami berdasarkan karakteristik formalistik ini. Konsep lain yang sangat relevan dengan pembahasan hukum dalam konteks hukum dan pembangunan adalah kerangka hukum. Kerangka hukum mengacu pada kerangka kerja di mana hukum diatur, seperti struktur peraturan dan sistem hukum. Terakhir, konsep lembaga juga relevan dengan wacana hukum dan pembangunan. Yang dimaksud dengan lembaga dalam konteks hukum dan pembangunan adalah organisasi, norma, dan praktik yang berkaitan dengan adopsi, pelaksanaan, dan penegakan hukum.

II. Pembangunan

Apa itu pembangunan? Dalam konteks hukum dan pembangunan, pembangunan didefinisikan sebagai transformasi progresif dari ekonomi dan masyarakat atau hanya sebagai kemajuan ekonomi atau sosial, tetapi tidak ada konsensus yang jelas mengenai apa yang dimaksud dengan kemajuan ekonomi dan sosial tersebut.

Saat ini konsep pembangunan menjadi lebih holistik, menekankan nilai-nilai non-ekonomi yang diyakini dapat meningkatkan kehidupan manusia, seperti partisipasi politik, hak atas properti, kesetaraan gender, akses ke lingkungan yang bersih dan aman, dan supremasi hukum, sebagai elemen kunci pembangunan. Teori umum yang diusulkan menggabungkan pembangunan ekonomi dan sosial. Namun, nilai-nilai non-ekonomis menimbulkan masalah yang kompleks dan beragam dengan pandangan yang berbeda dan seringkali tidak dapat didamaikan dalam hal substansi, karakterisasi, elemen penyusunnya, dan keberlakuannya.

III. Mekanisme Dampak Regulasi

A. Desain Regulasi

Langkah analisis pertama dalam menilai dampak regulasi adalah analisis desain regulasi (regulatory design) dalam kaitannya dengan tujuan pembangunan tertentu, seperti pertumbuhan ekonomi.

Analisis desain peraturan dimulai dengan penilaian hasil kebijakan yang diantisipasi, yang pertama dari tiga sub-elemen seperti yang diperkenalkan di atas. Hasil kebijakan yang diantisipasi dianalisis dengan referensi yang dibuat untuk teori dan analisis ilmu sosial yang relevan, yang tergantung pada jenis tujuan pembangunan yang diharapkan, dapat mencakup ekonomi, sosiologi, ilmu politik, antropologi, dan studi pembangunan. Organisasi dan dinamika antara hukum, kerangka hukum, dan lembaga adalah sub-elemen kedua yang menentukan efektivitas desain peraturan. Hukum mungkin tidak efektif tanpa kerangka hukum yang sesuai dan pengaturan kelembagaan yang efektif. Hukum mungkin tidak efektif jika tidak sesuai dengan kondisi sosial ekonomi di lapangan, dan kemampuan beradaptasi hukum terhadap kondisi sosial ekonomi adalah sub-elemen ketiga yang menentukan efektivitas desain regulasi. Kondisi sosial ekonomi adalah berbagai kondisi sosial, politik, ekonomi, dan budaya yang penting untuk keberhasilan operasi hukum, termasuk norma-norma sosial atau agama yang mungkin mendukung atau tidak mendukung hukum.

B. Kepatuhan terhadap Regulasi

Kepatuhan terhadap regulasi dalam konteks hukum dan pembangunan tidak hanya berarti tidak adanya pelanggaran aturan, tetapi juga pengetahuan tentang hukum dan partisipasi dalam proses yang diamanatkan oleh undang-undang. Kepatuhan terhadap peraturan dapat diklasifikasikan ke dalam kepatuhan peraturan umum, yang mengacu pada tingkat kepatuhan peraturan secara umum dalam yurisdiksi tertentu, dan kepatuhan peraturan khusus, yang berkaitan dengan hukum tertentu.

C. Kualitas Implementasi

Kualitas implementasi, yang mencakup penegakan peraturan, adalah elemen ketiga dan terakhir dari mekanisme dampak regulasi. Implementasi mengacu pada tindakan negara yang memenuhi persyaratan hukum dan menjalankan mandat di bawah persyaratan hukum untuk memenuhi tujuannya.

Kapasitas negara sangat penting bagi pelaksanaan hukum terlepas dari orientasi ideologis kebijakan pembangunan. Bahkan dalam model pembangunan di mana peran sektor swasta lebih dominan, negara tetap memiliki peran penting dalam berfungsinya ekonomi pasar. Kapasitas negara juga menjadi faktor penentu bagi negara lain yang berhasil mencapai pembangunan ekonomi.

Kemauan politik adalah elemen penting lain yang mempengaruhi pelaksanaan hukum. Dalam konteks implementasi regulasi, political will diartikan sebagai komitmen dan pengabdian pimpinan politik suatu negara terhadap implementasi hukum.

IV. Penerapan Teori Umum

Korea adalah contoh yang tepat sebagai model pembangunan. Pada awal 1960-an, Korea memiliki banyak karakteristik yang dimiliki oleh banyak negara berkembang saat ini, seperti pendapatan per kapita yang rendah menyebabkan kemiskinan yang meluas, ekonomi yang sangat bergantung pada industri primer non-manufaktur, tingkat teknologi yang rendah, dan kewirausahaan dalam masyarakat, modal yang tidak mencukupi, sumber daya alam yang buruk, kelebihan populasi di wilayah yang relatif kecil, ketidakstabilan politik internal, dan ancaman eksternal terhadap keamanannya. Setelah berhasil mengatasi kondisi yang tidak menguntungkan ini, ekonomi Korea berkembang dari yang mengandalkan industri primer berproduktif rendah dan ditandai dengan kemiskinan absolut pada tahun 1960-an menjadi ekonomi maju berdasarkan kapasitas industri besar yang menghasilkan pendapatan per kapita yang tinggi pada pertengahan tahun. 1990-an. Proses pembangunan Korea menunjukkan semua tahap utama pembangunan ekonomi dalam jangka waktu tiga dekade, meningkatkan nilai referensinya, dan pembangunan sosial dan politik yang sukses dari pemerintahan otoriter ke demokrasi elektif berdasarkan supremasi hukum pada 1990-an.

Kesuksesan penerapan hukum dalam pembangunan Korea mengisi kesenjangan dalam studi hukum dan pembangunan yang diidentifikasi oleh para akademisi terkemuka. Mereka menunjukkan bahwa proyek-proyek reformasi hukum dan studi-studi pembangunan belum secara tepat merujuk dan memasukkan pengalaman-pengalaman pembangunan yang berhasil dari negara-negara Asia Timur. Parameter disiplin hukum dan pembangunan yang terutama dipertimbangkan dalam kasus pembangunan Korea adalah legislasi. Ini karena kebijakan pembangunan ekonomi Korea, seperti yang dibahas lebih lanjut di bawah, berpusat pada promosi aktif industri dan kegiatan ekspor pemerintah, dan pemerintah menggunakan undang-undang dan aturan administratif yang lebih rendah sebagai sarana pengaturan utama untuk mempromosikan pembangunan.

Tujuan utama dari kebijakan pembangunan Korea adalah untuk membebaskan sebagian besar penduduknya dari kemiskinan ekstrim. Untuk memenuhi tujuan ini, pemerintah berupaya mengembangkan industri yang akan menghasilkan pendapatan berkelanjutan bagi sebagian besar penduduknya. Pemerintah mengadopsi kebijakan pembangunan berbasis ekspor, yang diperlukan untuk mengatasi kendala daya beli yang tidak mencukupi di pasar domestik karena kemiskinan yang merajalela, dan berfokus pada pengembangan industri manufaktur yang memanfaatkan tenaga kerja yang melimpah baik yang terdidik maupun yang murah.

Untuk menerapkan kebijakan ini, pemerintah Korea memberlakukan undang-undang yang mewajibkan dukungan negara untuk perdagangan dan ekspor, termasuk Undang-Undang Pengecualian dan Pengurangan Pajak (1961), Undang-Undang tentang Tindakan Sementara untuk Pemberian Subsidi Ekspor (1961), dan Undang-Undang Promosi Ekspor (1962, digantikan oleh Undang-Undang Transaksi Perdagangan tahun 1967). Ketentuan undang-undang ini mengamanatkan bahwa pemerintah memberikan pengurangan pajak untuk keuntungan yang dihasilkan oleh ekspor, memastikan pembayaran subsidi ekspor tepat waktu (subsidi bergantung pada ekspor), memprioritaskan alokasi cadangan devisa yang langka untuk membeli bahan baku untuk menghasilkan produk ekspor, dan hanya mengizinkan pedagang dengan kinerja ekspor untuk mengimpor.

Kesimpulannya, kapasitas negara penting untuk pelaksanaan hukum dan mempengaruhi desain peraturan dan kepatuhan peraturan. Proyek reformasi hukum, terlepas dari konten spesifik atau orientasi ideologisnya, tidak terlalu berhasil di mana negara tuan rumah tidak memiliki kapasitas penting untuk menerapkan hukum, yang diperlukan untuk memenuhi tujuan proyek. Kekuatan kepatuhan regulasi dan kualitas implementasi yang dipengaruhi oleh kapasitas negara dan kemauan politik juga menjadi penentu efektivitasnya. Sejarah perkembangan Korea yang sukses menunjukkan pentingnya elemen-elemen ini.